1、土地储备的基本概念认知
土地储备概念来自于国外的Land Banking，由政府或公共机构预先取得土地进行储备，以备适时供应市场，从而达到公共政策目标、抑制投机、平稳地价的目的。中国的土地储备出现于上世纪90年代中后期，并随着发展在2007年11月19日由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》，对土地储备主体与工作环节进行了界定，以完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。
土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理，市、县人民政府自然资源管理部门实施土地储备计划，编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
《土地储备管理办法》明确，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
图1 土地储备主要流程
2、土地储备对象
（1）国有土地使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使用权出让金，应依法收回的土地；
（2）国有土地使用年限届满，被依法收回的土地；
（3）被依法没收使用权的国有土地；
（4）因用地单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的国有土地，或者是经核准报废的交通设施、矿场用地；
（5）交易价格偏低，政府应优先购买的土地；
（6）依法分批次征用或农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地；
（7）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；
（8）以出让方式取得土地使用权后，不能按合同的期限开发或无力继续开发且又不具备转让条件的土地；
（9）其他需要进行储备的国有土地。
3、土地储备计划的编制
土地储备三年滚动计划：各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。
年度土地储备计划：各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地国民经济和社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划。
年度土地储备计划内容主要包括：
（1）上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）；
（2）年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；
（3）年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；
（4）年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；
（5）年度储备土地临时管护计划；
（6）年度土地储备资金需求总量。
土地储备计划的重点及目标：
土地储备计划的编制最重要的是明确区分拟收储土地和入库储备土地。拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。
入库储备土地的目的是为了土地供应，以保障城市公共服务设施建设、基础设施建设以及产业发展用地诉求。因此，入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。
4、土地储备与国土空间规划的互促关系
国土空间规划对土地储备具有空间引导和控制作用，土地储备是落实空间规划的重要抓手和工具，两者联系紧密，相辅相成。土地储备制度作为政策性工具是空间规划落地的先行环节和关键性保障。
图2 规划编制实施和与土地储备工作的互促关系
土地供应作为土地储备和规划实施最重要的环节，是自上而下的供地计划编制和自下而上的项目建设需求相互冲突的环节，通常会出现“规划跟着项目走”的被动式土地供应。因此，坚持规划引领实施，强化供应要素的统筹安排，通过“先评估，后供应”机制，自上而下谋划项目，按照“功能优先、存量优先、职住均衡”原则，重点加强公共服务设施类、交通市政类、城乡统筹类及产业类项目的投放，重在优化城乡功能，保障民生需求，提高整体环境品质。通过项目筛查、空间谋划与时序统筹，构建近期供应库，实现供地项目跟着规划走，解决土地供应空间错位、时序不当、效益不佳等问题。
注：文章部分内容来源于《规划师》杂志，《国土空间规划引领土地储备的逻辑转变及路径构建》（作者屈永超）。
